意见领袖丨黄益平

5月18日，上午10时许，国家金融监督管理总局正式揭牌。标志着运行五年的银保监会正式告别历史舞台，也标志着我国金融监管进入了一个新阶段。

(资料图片仅供参考)

根据《国务院机构改革方案》，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局。总局统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，为国务院直属机构。

北大国发院黄益平教授在新书《金融的价值》中，深度剖析了为什么我国的金融监管改革迫在眉睫。

北京大学国家发展研究院副院长、北京大学数字金融研究中心主任黄益平

01为什么要有金融监管

金融对于经济发展至关重要，可能是人类经济史上最重要的经济发明之一，但需要受到监管。金融的一个最大短板是信息不对称。如果交易双方不够了解，这个交易就有风险，这种业务就很难持续。借钱也好，投资也好，关键是最后要能够把本金和回报收回来。所以金融交易需要做风控，对银行来说，就是要看违约的可能性。违约的可能性是由两个因素决定的：第一是还款能力，就是借款人做成业务获得好的回报的能力；第二是还款意愿，就是借款人还钱的主观意愿。

其实，金融体系中的金融机构、市场机制和监管政策，有一个共同的功能，就是降低信息不对称的程度。银行把存款人的钱集中起来以后，可以聘请专业的人员来做信用风险评估，降低信息不对称的程度，同时降低这项工作的平均成本。市场上的评级机构写一些评级报告给投资者看，也是帮助投资者降低信息不对称程度，了解投资企业的情况。监管政策很重要的一条是信息披露。一个发行债券、出卖股票的企业，必须定期披露必要的信息。

那么什么是金融监管？金融监管一般是指金融机构需要遵循的一些规则或者法律，以及实施这样的规则和法律过程当中的必要监测和落实手段。

监管理论领域有三个学派，第一个学派是科斯理论。科斯理论的大概意思是，如果市场有效的话，有法律就行了，不需要再监管，因为每个人按照法律行事就不会出现问题。法律很重要，但并不能完全替代监管。依靠法律解决问题，最主要的手段就是诉讼。诉讼的问题是，一般耗时比较长，同时得实际受到伤害才能起诉。监管的功能不仅仅是甚至主要不是处置风险，而是防范风险，或者在过程当中缓解风险、缓解伤害。法律与监管都很重要，但不能完全替代。

第二个学派是管制理论，认为监管是特殊的利益集团用来限制其他竞争者的手段，以获得垄断利润，在这个场景当中，政府可以作为独特的利益群体。这也不是我们今天讨论的监管。

第三个学派也是被普遍接受的学派，关注市场失灵和外部性问题，认为即便在有效的金融市场，仍然可能发生市场失灵的问题或风险：第一是系统不稳定；第二是信息不对称；第三是市场失当行为；第四是反竞争行为。

系统不稳定就是会造成相互之间的交互影响，最后导致整个系统的崩盘，市场机制可能不能解决。如果可以单纯靠市场机制解决，历史上也就不会有这么多的系统性金融危机。

信息不对称是金融交易与生俱来的特征，所以需要想一些办法克服它。需要补充说明的一点是，我们可以努力降低信息不对称的程度，但是不可能彻底消除信息不对称，这也是为什么金融交易永远会有风险。比如我们习惯性地将国债称为无风险资产，但这也只是表明政府的违约率低一些，不可能真的是零风险。

市场失当行为包括欺诈，比如庞氏骗局。

反竞争行为，比如一些企业设置人为的障碍阻止竞争者进入，形成垄断地位，获取垄断利润。

上面这些问题，都是金融监管应该予以努力解决的。金融监管也是为了维持金融体系的有效运行，但是具体目的是要克服市场失灵和外部性的问题。对于上述四个方面的问题，需要不同的监管机构和监管政策来解决（见表7—1）。

常用的监管手段很多，简单地概括一下，起码包括如下几个方面。

• 政府安全网（政府救助、存款保险制度、大而不倒问题）
• 资产限制（限制风险资产的持有）
• 资本金要求（资本充足率、杠杆率，《巴塞尔协议》）
• 注册与检查（骆驼评级：资本充足率、资产质量、管理、盈利、流动性和对市场风险的敏感度）
• 风险管理评估（控制风险的管理程序、压力测试）
• 信息披露（向市场披露必要的信息）
• 消费者保护（贷款真实性：关于借款成本的完整并准确信息、平等信用机会法案）
• 竞争限制（限制分支机构，禁止非银行机构与银行竞争）

  存款保险制度主要是防范发生大面积的挤兑行为，在我国，所有50万元以下的存款都会有存款保险制度兜底。这样，即便银行出现问题，大部分人也都不会去银行挤兑，风险就不会发散，不会引发系统性的问题。

  银行监管限制高风险资产的持有。因为银行本身对安全性的要求很高，所以一般来说，银行主要是持有一些国债或者高级别的投资资产。资本金要求主要解决银行运营的可持续性问题，如果银行赔了钱，只要有足够的资本金可以弥补损失，机构的可持续性就不成问题。《巴塞尔协议》就包含对资本金的要求，近年来特别是在全球金融危机发生以后，监管对资本金的要求在持续提升，尤其是对所谓的逆周期的资本金和一些系统重要性机构的额外资本金。

  02我国的金融监管框架

  金融监管有很多不同的分类方法。首先，按照监管方式分为机构监管和功能监管，我国实施的是机构监管，就是根据机构的法律性质或者业务类别来实施监管，一个通俗的说法是谁发牌照谁监管。功能监管主要是看交易性质，只要涉及信贷业务，银保监会就会监管，只要卖投资产品，证监会就会监管。

  按照目的，金融监管也可以分为行为监管和审慎监管。行为监管主要纠正行为不当、防止不公平竞争。审慎监管则是保障微观和宏观层面的稳定。

  从机构设置看，大致有三类金融监管模式。

  第一类是分业监管模式。银行、保险、证券分成不同的类别分开监管，这是中国的做法，现在是“一行两会”，有时也叫“一行两会一局”。美国也采用分业监管的做法，叫双层多头。双层是联邦政府和州政府有各自独立的监管权限，同时分为证券、银行、外汇等多头。美国的例子很有意思，在1998年花旗集团成立以后，美国出现了很多综合性的金融服务机构，却保留了分业监管的模式，当然，在全球金融危机之后也成立了由财政部牵头、各监管机构参与的金融稳定委员会。

  第二类模式叫双峰监管，主要将审慎监管和行为监管分开。审慎监管管金融稳定，行为监管管公平交易，这两个分开，类似骆驼的两个峰。澳大利亚是非常典型的例子，它有两个不同机构。很多国家将宏观审慎监管这一职能放在央行。

  第三类模式是混业监管，很多监管功能都在同一个监管机构里面。最突出的例子是新加坡，监管机构叫新加坡金管局，实际上就是实行大央行制，货币政策、金融监管、微观监管、宏观监管、行为监管全都包括。

  过去二十几年来，各国的监管模式一直在改变。到底哪一种更好，各有各的看法。看各国的经验，可能监管的时效性相对更好一些的是双峰监管模式。但这也不是绝对的，不少专家指出，监管做得好不好，并不完全取决于监管模式，还取决于监管的具体做法。

  在2008年的全球金融危机以后，金融监管改革明显提速，各国以及国际金融稳定委员会、国际货币基金组织等一直在讨论国际金融改革问题。2008年次贷危机演变成全球性的大灾难，一个很简单的教训就是说明金融监管出了问题，所以需要进一步改革。

  目前进展比较快的是三个方向：第一个方向是宏观审慎监管，即便把每家机构都搞稳健了，也不见得整个系统是稳定的，所以宏观审慎是新概念、新框架；第二个方向是加强行为监管，其实就是加强公平交易和消费者保护；第三个方向是提高微观审慎监管的标准。

  我们国家的金融监管框架也一直在不断地变革。真正开始有金融监管大概是1984年1月1日，那一天中国人民银行一分为二，工商银行负责商业运行部分，中国人民银行担任中央银行和金融监管职责。1992年成立证监会，后来逐步演变成“一行三会”，后来银监会、保监会合并，变成了“一行两会”。

  2015年国内有一场关于金融监管到底应该怎么改的大讨论。当时关注的重点是政策协调问题，因为各个部门之间没有很好地协调，留下了很多监管的空白地带，造成了不少风险，特别是影子银行、互联网金融等。当时我也写了一篇文章叫《呼唤国家金融稳定委员会》，希望通过设立这样一个委员会来加强政策协调。当然，我并非唯一提出这条建议的学者。2017年，国务院成立了金融稳定发展委员会（金稳委）。2018年，银监会、保监会合并，中国人民银行强化了政策协调功能。

  2017年十九大提出的宏观审慎政策双支柱调控框架，是一项重要的政策创新。这项创新的触发因素可能是美国的次贷危机。危机爆发以前，美联储实行了非常宽松的货币政策，因为当时经济很强劲、就业很充分、通胀很温和，所以完全没有必要调整货币政策，美联储的主要政策目标是维持价格水平稳定。但事后人们知道，当时虽然价格很稳定，非常宽松的货币政策环境却导致了严重的金融风险，最终酿成了全球金融危机。这就提出了一个问题，货币政策要不要同时应对金融风险？货币政策要关注金融稳定问题，大家对这一点已达成了共识，但金融风险或者资产价格能否直接写到货币政策的目标函数里？应该说可操作性很低。

  新的共识是两条腿走路。一条腿是货币政策，主要支持价格水平的稳定，同时关注金融稳定。另一条腿是宏观审慎政策，主要追求金融体系的稳定。这也是十九大提出的“双支柱”的基本内容：货币政策追求价格水平稳定，宏观审慎追求金融政策稳定，两者之间紧密协调。2019年央行专门成立了宏观审慎管理局，与货币政策司并立运行。

  我国的宏观审慎政策框架的关注点主要在三个方面：房地产，跨境资本流动，以及商业银行、系统重要性机构、金融控股公司和重要基础设施（见表7—2）。这三个领域都是非常容易引发系统性风险的地方。

  我国的这个监管体系目前还处在演变的过程当中。但为什么它在近年没有很好地管住金融风险呢？

  第一，分业监管、机构监管的格局导致存在不少监管空白领域，政策协调也不够理想。在很长时期内，影子银行和数字金融都属于三不管地带。2017年和2018年进行监管机构新设与调整以后，政策协调有很大的改善，但问题并未得到彻底根除，各部门之间扯皮的现象依然存在。这是造成金融风险的一个重要原因。

  第二，监管的专业性、独立性甚至权威性不是很强，可能影响了监管政策目标的达成。在实践中，监管政策和其他政策混淆的现象非常普遍。一方面，政府经常把一些非监管任务交给监管部门，比如，过去在经济不太好的时候，需要加强金融对实体经济的支持力度，可能会调降股票投资的印花税率，这显然更像宏观政策，而不是监管政策。在监管政策的实施过程中，运动式监管、情绪化监管也比较常见。现在有一些监管官员提出要把金融风险降到0，这实际是违背金融规律的。前面讲过，只要做金融交易，就一定会有风险，真的要把金融风险降到零，业务也就没法做了。

  第三，有规不依、有法不依的现象很普遍。前面介绍金融监管主要是三个方面的内容，一是一套规则与法律，二是在实施过程中的监测，三是保证落地的手段。这三方面内容，我国现在一样不少，但就是规则和法律没有真正落地，执行效果不是很理想，这样规则也就形同虚设。

  第四，监管部门同时肩负发展与监管两重责任，但两者之间有时候会发生矛盾。如果发展成为主要的政策目标，监管部门就可能会提高对风险的容忍度，因为只有这样才能快速地发展。反过来，监管部门对违约或者破产的容忍度很低，就非常不利于金融部门的健康发展。前几年保险行业出现许多风险问题，多少跟这有关系。对于从业人员来说，违约成本很低，当然就没有动力真正按照规则办事，市场纪律就很难建立。

  第五，宏观审慎政策刚刚开始建立，有时候难免在实施过程中有一些不是很顺畅的做法。比如，一提出要去杠杆，不仅监管部门全力以赴，各级政府也积极作为，因为杠杆率会作为工作成绩考核内容，这就很容易让人走极端。尤其对于金融问题，在极端之间来回摇摆是很危险的。

  近年一大批中小银行出现问题，以包商银行、锦州银行为代表。仔细分析这些银行的问题根源，确实既有大股东乱来，也有董事长乱来的原因，说到底是这些银行没有严格执行监管规则和法律。很多银行的大量资金都流向了大股东关联企业，2020年底央行在对银行进行“体检”的过程中也发现了不少这种现象，而这种做法在监管规则里是被明文禁止的。如果一家机构出问题，可以说是它本身的问题。如果一批机构出问题，可能就需要从规则上来找原因。经济学中有一个说法：坏的制度会让好人作恶，好的制度能让坏人从良。如果没有建立一个守规则的环境，本来守规则的人最后也不会守。现在的问题不是没有规则，是没有人督促落实。包商银行的问题不是一天、两天做出来的，为什么监管部门一直没有发现或者发现了一直没有采取措施？监管有法不依或者有规不依，银行风险上升是很自然的现象。

  金融机构承担许多政策性责任。1997年亚洲金融危机时，中国的银行平均不良率超过了30%，触目惊心，政府通过兜底稳住了局面。从正面说是政府帮了这些银行，但从银行角度来说，很多问题其实也是政府造成的，因为有很多贷款是政策性贷款。当时有一种“安定团结贷款”，就是过年过节时，一些企业经营困难，发不出工资，政府就要求银行给企业贷款发工资，让工人们过好年。这样看来，既然银行确实承担了政策责任，有了风险，政府出面兜底也是很正常的事情。但金融里面还有一个道德风险问题，反正政府会兜底，银行就不会非常努力地经营，甚至将其他因素造成的风险跟政策责任的后果放在一起。

  03必要的监管改革

  经过40年的努力，我国的金融监管框架已经搭起来了。从表面看，什么都有了，机构、人员、目标、规则、手段，应有尽有。唯一的问题是，似乎很多监管政策都没有真正落到实处，这应该是下一步监管改革的重点，将“形式上”的金融监管转变为“实质性”的金融监管。当然，这个改变不能仅仅局限于监管内部，它可能是一个系统工程。

  近期金融风险没有管住，所反映的是金融监管转型期的问题。我国的经济体制从计划转向市场，在这个过程中我国采取了双轨制改革的策略，管制比较多本身就是转型过程中的过渡性现象。今天的很多监管困境也跟过渡期有关，说到底就是怎么处理政府和市场的关系的问题。过去政府在一定程度上替代了市场的功能，替代了监管的功能，而且这种替代并不都是坏的。1997年我国没有发生金融危机，2008年也没有发生金融危机，在很大程度上就得益于政府信誉对金融稳定的支持。但随着时间的推移，现在两者的关系可能需要重新界定。有些是政府需要继续做的，有些可能要更多地让监管来做，而且监管要有相对独立性。

  在转型过程当中一旦碰到问题，大家就开始紧张，一紧张政府就会出手。政府一出手，局面往往就稳住了。这当然也是好事情，起码有一个可靠的稳定机制。但悖论是，政府频频出手，市场化的风险处置机制就很难建立起来，甚至连市场纪律也很难建立起来。比如政府过去一直说要释放局部的金融风险，个别领域有风险要让它释放出来，这样整个系统才能变得更稳定，难就难在界限的把握。一个债券违约没事，10个债券违约行不行？1000个债券违约行不行？谁也不知道界限在哪儿。

  政府总是将太多的政策功能强加到监管和金融，像中小微企业贷款这件事情，已经做了很多年。政府重视解决中小微企业融资难的问题，也采取了很多有效手段，但说实话，有些手段没有完全顺应金融规律，实际上这也是转型期的问题。政府知道中小微企业对中国经济发展至关重要，要支持它们，但是政府也没有那么多钱来支持它们，让金融机构来做已经成为习惯了，但如果持续这样做，问题会不断积累。从大的原则看，还是应该尊重市场原则、金融规律，如果市场化风险定价太贵，政府可以提供资金贴息，不要简单地把包袱推给金融机构。

  中央提出要守住不发生系统性金融危机的底线，这是一项系统工程。现在的一些金融风险实质是大的金融政策带来的，比如说双轨制改革，对违约和破产的容忍度很低，就留下了很多僵尸企业，僵尸企业就带来了很多金融风险。所以第一步要深化市场化改革，让市场机制真正发挥作用，包括实现所有权中性，真正做到公平竞争。行的企业可以生存，不行的企业就被淘汰。减少政府对企业、对金融的干预，进一步推进市场化的改革。

  具体到金融监管改革，一个绕不开的问题就是政府和监管之间的关系。过去政府和监管之间的关系相对来说比较模糊，政府帮助监管做了很多维持金融稳定的工作，但是在一定程度上也会影响监管维持金融稳定的努力，将来应该适当分离，“政府的归政府，监管的归监管”。当然，分离也不是绝对的，两者之间还是需要合作与配合的。比如在次贷危机期间，各国都是政府首先把系统重要性机构稳住了，然后才谈得上支持经济复苏。政府什么时候应该介入金融风险处置？从大原则看，应该有两种情形。一是产生系统性金融风险，这个时候只靠金融体系内部已经无法完全消除问题。二是一些政策性的金融责任，政府应该主动承担财务成本。

  2020年疫情期间的中小微企业贷款就属于后面一种情况。2020年春天，国际货币基金组织曾经建议建立一个特殊目的平台服务中小微企业融资（见图7—2）。这个平台由三方参与，央行提供流动性，银行直接发放贷款，而政府财政兜底。这个建议的优点在于：央行提供了流动性支持，但不会因为有些钱收不回来影响未来的货币政策；商业银行离中小微企业最近，可以帮助输送资金，但也不会因为承担政策性责任而影响将来资产负债表的健康；财政拿一小部分资金兜底，但可以撬动大量的资金保住中小微企业。我认为这个思路非常有价值，政府不如主动站出来承担财务责任。这样，金融机构与市场都会有一个明确的预期，信心也不会动摇。当然，政府如果不站出来，最后也要承担责任，只是在这种“隐性兜底”的情况下，会产生许多不确定性，对银行、对投资者、对实体经济可能形成风险。而且2021年下半年的金融风险，可能并不仅仅局限于商业银行，地方债务包括地方国企与地方融资平台债务也是一个值得密切关注的风险点。

  关于具体的监管改革，我提四个方向，核心是要尊重金融规律，把金融监管做实。

  第一，明确监管目标。金融监管有很明确的目标，简单说就是三句话：保障公平竞争，保护金融消费者利益和维持金融稳定。所有其他的责任，无论是发展、宏观经济还是其他，都不应该成为监管政策调整的原因，只有专心致志地把金融体系稳定住，才是对经济最大的贡献。比如，对于资本市场的监管者来说，有序的市场和公平交易的市场是要追求的目标，资产价格的高低则不是。

  第二，有了清晰的目标之后，一定要赋予监管部门一定的独立性、专业性和权威性。这里所说的独立性，倒不一定是成立一个完全独立的机构，而是在决策监管政策的时候要有足够的权限，而且要讲专业性，因为金融监管是一门专业技术，需要很多知识与经验的积累。同时，监管要有足够的权威性，“有牙齿”。过去对违约行为的处罚力度太轻，违约成本很低，从业人员当然会不以为然，这样就无法真正建立市场纪律。

  第三，对金融监管要问责。无论监管怎么组织、如何执行，最终还是要看效果。需要避免的是，每次一出问题就痛骂从业人员。如果一家机构出问题，应该努力处置那家机构的问题。如果一大批机构出了同样的问题，就必须要从监管规则和落实方面找原因。这样的问责，目的是让监管部门与官员尽责尽力地去落实政策与规则，而不是挑三拣四、多一事不如少一事。当然，问责也要避免另一种极端，就是把金融体系管死，管死也是一种失职行为。

  第四，监管资源要大大增加。几十年来，我国的金融体系蓬勃发展，从规模来说已经快成为全世界最大的金融体系，几家大银行都在全世界排名前十。我国的资本市场相对不太发达，但股市市值和债市市值在全世界排前三位，规模非常大，而且市场金融体系变得越来越复杂。数字金融创新是很前沿的技术，但是我们的监管资源没有充分跟上，从编制、经费、技术能力来说都需要大大加强，这是值得投资的事情。只有监管能力加强了，监管体系保持一定稳定，才能守住不发生系统性金融危机的底线，这个政策目标是非常重要的。

  最后用几句话做一个总结：过去的金融改革政策很成功，但现在也出现了不少新的问题，包括在金融效率和金融风险等方面。但守住不发生系统性金融危机的底线是一项系统工程，首先要进一步推进市场化的改革，终结双轨制，实现所有权中性。同时要科学地处理政府与监管之间的关系，除了系统性风险和政策性责任，政府最好不要过多地干预金融监管政策。最后是再开展一场彻底的金融监管改革，把“形式上”的金融监管转化为“实质性”的监管。

  （本文节选自黄益平教授《金融的价值：改革、创新、监管与我们的未来》，中信出版集团2021年12月出版）

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